一是发展背景：审慎研判疫情下旅游业的恢复态势。

2020年的新冠肺炎疫情在国内已经总体可控，但依然还是“十四五”时期旅游业发展最大的不确定因素。虽然疫情爆发以来，疫苗研制加速推进，加之国人出游率降幅在收窄，2021年春节各地出游的反弹形势不错，但对未来旅游市场的全面复苏依然不宜盲目乐观。2020年2月在疫情肆虐之时，很少有人能预料到旅游业受损超过一半，有权威机构的预测也是2020年国内旅游人数降幅将在15%左右，国内旅游收入降幅将在20%左右；近日文化和旅游部财务司公布的数据显示，2020年国内旅游人数同比下降了52.1%，国内旅游收入同比下降61.1%。实际的数据远比当初预计的严重。正如文化和旅游部胡和平部长所言，“我们要在全球疫情扩散蔓延态势仍在持续，我国的疫情反弹风险依然存在的形势下,统筹推进疫情防控和旅游发展。”从目前的情况看，旅游市场可能要在2022年甚至2023年才能恢复到2019年的水平。我们需要对“十四五”期间旅游市场全面恢复所面临的各种风险与挑战有足够的心理准备和行动储备。

二是发展契机：把握扩大内需战略下旅游消费增长机遇。

国家“十四五”规划提出，“形成强大国内市场，构建新发展格局”，同时明确要求“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”，“全面促进消费。增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费。”因此，“十四五”时期，旅游业发展的主要任务是为国家扩大内需战略做出更大贡献；同时，这也是旅游业争取国家政策支持的重要契机。值得注意的是，由于收入差距的扩大，“十四五”期间，旅游消费分层的态势将进一步加剧；但我国旅游产品结构与旅游消费结构并不匹配。这意味着我们不能将发展“大众旅游”简单等同于低端旅游产品供给；在推动更多国民参与旅游消费的同时，把更多精力放在满足中高收入群体旅游消费升级的需求上，将成为扩大旅游消费的重点。

三是发展重点：继续推进文化和旅游深度融合。

2018年3月，文化和旅游部成立以来，文旅融合一直是行业关注的热点，但除了省级层面的北京和山西以及少数地级市出台指导文化和旅游融合发展的政策意见之外，还没在全国范围内对文化和旅游融合发展做出系统的部署。“十四五”时期，文化和旅游融合的思路和举措将更加明确，一些具有示范性的文化和旅游融合区域和项目也将陆续推出。未来，文化和旅游深度融合的重点：一方面是如何将更多特色文化资源和文化元素挖掘出来，将其转化优质的文化旅游产品和独特的文化旅游体验；另一方面则是如何充分发挥旅游的渠道优势，广泛传播社会主义核心价值观和中国优秀文化。由于旅游业自身的经济属性，在要求其承担更多文化功能的时候，则需要设计相应的融合机制和制定相应的激励措施，否则就很难将社会效益与经济效益协调起来。此外，“十四五”期间，文旅融合的重头戏是“建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。”可以考虑借鉴国家自贸区的做法，并结合文化旅游部门擅长的标准化工作手段，在积极争取国家层面政策支持的基础上，通过典型试点——经验梳理——推广应用的方式予以推动。

四是发展制度：不断优化和深化旅游改革

自2010年起国家旅游行政部门就一直在努力推动旅游综合改革，但效果并不理想。旅游改革的问题虽然反映在旅游发展领域，但改革的对象却主要是与旅游相关的各种有形无形规定。“十四五”期间，旅游改革需要在深入研究各种制约旅游业高质量发展不合理规定的基础上，结合国家改革总体进程，争取相关部门支持，逐项推进。比如旅游用地制度改革，2021年的中央一号文件明确提出，“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”，“根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。”这就要求我们及时跟进，通过改革将有利于乡村旅游业发展的土地政策固化下来。此外，在具体推进旅游改革时，还要特别注意调动地方政府的积极性，将全域旅游示范区、文化和旅游消费试点城市、文化产业和旅游产业融合发展示范区等创建载体培育成改革载体，通过上下结合，实现改革的突破。

五是发展主体：进一步做优做强旅游企业

旅游企业是旅游业高质量发展的主体，但我国旅游企业发展质量却总体不高。此外，受疫情冲击，我国多数旅游企业也是“伤痕累累”。过去我们发展旅游企业的惯性思路是做大做强，但从旅游业发展的实际看，除了少数互联网渠道端的旅游企业，大旅游企业凤毛麟角，中小旅游企业是旅游业发展的主体。像过去业界认为最大的旅游企业美国运通，主要业务其实金融；而20多强的中国旅游集团，大多旅游业务的占比并不高。相较于制造业以市场集中度作为主要指标来衡量企业的发展质量，旅游行业发展的常态也许就是低市场集中度。因此，“十四五”期间，我们需要反思简单“一味求大”的思路，将工作重点更多调整到支持大旅游企业培育创新旅游业务，支持优质中小旅游企业快速成长上来。

六是发展增量：推动有效、合理、精细的旅游投资

旅游投资是促进旅游业高质量发展，旅游产品结构转型的重要力量，但过去业界习惯于把每年旅游投资额的数量和增长率，作为行业景气的证明。实际上过去每年统计公布的上万亿旅游投资中不少是披着旅游综合体“面纱”的房地产投资，而去除掉地产投资以及部分计入旅游投资的市政建设项目之后，每年的旅游投资数量并不一定很多。受新冠疫情的影响，旅游消费市场受到抑制，旅游实体投资也会变得更加谨慎。此外，过去旅游大项目相关的旅游投资大都与地产商有关。2020年房地产投资同比增长7%，成为推动中国经济实现正增长的重要力量，但是增幅比上年回落2.9个百分点。受国家大政方针的调整，预计“十四五”期间房地产投资规模呈萎缩态势，这也必将影响“非刚需”的旅游地产投资。未来，需要考虑建立能真正反映旅游产业供给现状和引导旅游科学投资的统计指标体系；同时鼓励和支持符合市场需求、有创意的中小旅游投资项目落地。

七是发展动力：加快推进旅游领域的技术应用

受国内外环境的变化，国家层面更加重视科技进步。中央经济工作会议确定的2021年八项重大任务中，第一项就是“强化国家战略科技力量”。旅游业不是原发科技的产生地，但却可以成为现代科技应用的重要领域。比如自动驾驶技术，在社会道路上广泛使用之前，大可在旅游景区提前应用；再比如虚拟现实技术，在大规模进入家庭之前，可以在丰富旅游体验中进行尝试。“十四五”期间旅游业需要重点关注的技术主要有：5G技术、大数据、人工智能、区块链技术；其应用需要聚焦的重点领域主要是：通过科技丰富旅游体验、增加旅游消费、促进文旅融合、提高服务效率、优化旅游治理等方面。

八是发展基础：充分发挥人力资本的支撑作用

作为人对人服务的产业，人力资本对旅游业高质量发展具有重要作用。但从现实情况看，一方面作为劳动密集型产业，旅游业吸纳了大量就业人口；另一方面旅游从业人员薪酬低、增长慢，又不利于吸引高素质人才。根据《中国饭店业务统计》数据显示，尽管中国五星级酒店全年全职员工薪酬和福利从2015年的9.5万元升至2019年的12万元，年均增长率均为6%，但仍然低于国家统计局发布的全国平均工资水平4个百分点左右。“十四五”期间，需要在工资水平相对较低的情况下，稳定基本旅游服务人员队伍；同时也需要提高核心岗位专业人才的核心能力，吸引更多优秀人才进入旅游行业。此外，还需要加快解决学用脱节的问题，全面提高旅游从业队伍的素质；同时采取有效措施弥补旅游景区、旅游新业态等运营人才缺乏的“短板”。

九是发展逻辑：不断优化旅游业的运行模式

促进旅游业高质量发展是一个系统工程，如何优化旅游大系统中的各种运行模式应该成为“十四五”时期重点关注的问题。首先是商业运行模式，特别要妥善处理线上渠道企业和线下产品供给企业之间的关系，既要推动特色化、规模化发展，也要防止由于过度垄断对竞争和创新的抑制。其次要完善旅游治理模式，探索在弱化事前审批背景下，强化事中事后监管的模式，要形成公平、有序竞争的市场环境，既要管得住，又不能因为过分监管干扰旅游企业的正常运营。再次是要形成政府和企业之间互动的模式，特别是要发挥协会等社会组织的作用，形成旅游业高质量发展的合力。

十是发展格局：有序推进旅游发展的双循环

为应对世界形势变化，国家层面提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的发展思想。就旅游业而言，国家层面十分看重入出境旅游在弘扬中国优秀文化，展示国家形象等方面的作用。但由于旅游业主要是基于人的流动，在目前的形势下，旅游服务很难按照货物商品的思路去推进双循环。2021年初，国外新冠疫情感染人数已经超过1亿，且感染人数仍在不断增加，按照“外防输入”的抗疫方针，2021年入出境旅游发展前景依然堪忧。如果全球疫情不能有效控制，整个“十四五”期间，我们的国际旅游都很难真正复苏。这就意味着，我们“十四五”的工作重点应该放在“国内大循环”上；对入境旅游来说，仍然需要继续蛰伏，保存力量，同时做好政策储备，等待寒冬过去，春天到来！