拥有一座知名景区，对当地来说好比拥有一棵摇钱树。但如何顺利把“钱果子”装进口袋，这让不少地方政府伤透了脑筋。

11月14日，丽江古城公布《云南省丽江古城保护条例(草案)》（简称“《条例（草案）》”）听证会报告，再次将敏感的古城收费问题推向前台。

在听证会上，21名听证代表对重新制定的《条例（草案）》共提出了47条意见建议、59条立法条文的修改建议，其中收费问题是提及最多也最有争议的焦点。

有代表提出，应扩大征收范围，束河古镇、白沙古镇应同样纳入征收区域；有代表建议，丽江古城实行景区门票制度；有代表表示，古城维护费是最应重视的问题，建议进一步专门调查研究，形成调研报告；有代表称，丽江古城维护费要征收，但不能仅仅只对游客，对古城内经营的商户也要征收；有代表强调，古城维护费征收是非常必要的，建议按照商业繁荣程度进行量化，对古城内经营户实行分级收费制度；也有代表称，目前古城维护费过高，建议下调。

不难看出，听证会的代表对于古城维护费如何收，并没有达成清晰的共识。事实上，丽江古城自2006年正式开征古城维护费，2007年确定80元/人的收费标准，期间历经多次探索，尝试过多种方式，但至今仍未形成一套行之有效的收费方式。

丽江古城维护费曾由景区宾馆、客栈、酒店代收，收费监管松散且缺陷明显，只有住宿游客才缴费，无法向大比例的一日游游客收取。此后，丽江古城尝试在机场、道路路口、宾馆等地收取，也曾将古城维护费和玉龙雪山、丽江千古情等门票做捆绑，但这种收费方式和法理不合，存在明显捆绑消费，遭受大量投诉，最终被迫取消。

2015年6月，丽江古城管理部门加强收费管理，在景区所有入口设立收费关卡，并在景区内部增设多处检查点，随时检查古城维护费票据，该举措导致游客量下滑，也使游客体验大打折扣。2016年7月，由于经营业绩下滑，古城众多商户联合罢市，抵制该措施。2016年11月知名作家郑渊洁曾发微博，吐槽自己因未随身携带缴费凭证被景区工作人员扣留，引发社会各界对此议论纷纷。2017年3月，丽江市委副书记刘佳晨也曾因古城维护费问题，在一次会议上被全国政协委员当众质问。

迫于各种压力，2017年6月，丽江古城取消设卡收费方式，恢复此前宾馆、酒店、客栈代为收费。丽江古城保护管理局有关负责人对此表示，这不意味着放松收费管理，只是工作方式上的调整，目的是为了迎接即将到来的暑期旅游高峰，避免拥堵，增强游客到丽江古城旅游的体验感，为广大游客营造更加舒适宽松的游览环境，提升游客和古城内经营户的满意度。

为何收费难？

在收费问题上的辗转反复的，并非丽江古城一例。另一知名景区凤凰古城曾在2013年调整收费方式，将此前“进景区免费，看景点收费”调整为“进景区收费，看景点免费”，这在当时掀起轩然大波，古城商户联合抗议，网友纷纷调侃“嫁女不嫁凤凰男，每次回家都要钱”。2016年4月，凤凰古城取消景区收费，改为原来的景点收费方式。

此外，大理古城也在古城维护费上小心翼翼。2007年3月大理古城立法明确 “古城保护范围内从事生产经营、旅游活动的单位和个人应当缴纳古城维护费”，此后每隔一段时间提出一次落地执行方案，但均因反对声音过大而搁置，最终直到2015年9月才正式开始征收人均30元的古城维护费，且不直接面向游客收取，采用向旅行社、景区商户间接收费的方式。

其实，景区收费本是正当合理之事，江南六大古镇每一个都需要买票入场，尤其是乌镇，东、西栅景区门票均在百元以上，与丽江古城同为四大古城的平遥古城早已收费多年。

景区运营本身就有很大成本，除了历史建筑、文化遗产的保护修缮，景区街巷路面、地下管网、水体水系、排水排污、消防保洁等，各方面都需要每年投入大笔资金。尤其是对于丽江古城这类每年数百万游客前来，为了保证接待能力，早已大笔举债投资基础设施，每年产生大量利息，仅靠政府拨款和商户纳税远远不足以覆盖成本。

实际上，即使如乌镇这类高门票、高人气的景区，当地政府仍旧每年补贴运营方数亿元，用于古镇保护，2016年乌镇景区运营方乌镇旅游获得政府补贴1.91亿元；2017年6月又获得桐乡财政局补贴2.61亿元，用古镇保护和品牌宣传；2017年11月16日，桐乡财政局又发放一笔高达7.97亿元的财政补贴，支持乌镇在会议会展方面的建设。

与乌镇相比，丽江古城的管理主体古城保护管理局的境遇可谓十分寒酸，没有门票收入，财政支持每年也仅一千多万元，绞尽脑汁征收古城维护费，却遭遇各种力量阻挠。

多年来，古城维护费和贷款是丽江古城开发和保护的资金来源。据丽江古城保护管理局介绍，截至2015年底，古城维护费累计征收27.7亿余元，而与此同时，丽江古城的保护管理累计投入66亿多元，至今仍背负着15.68亿元的债务。丽江古城保护经费存入财政专户，专项用于丽江古城保护，并且每年都会公开相关预决算及“三公”经费情况，款项去向公开透明。

为何乌镇、周庄、平遥古城等景区的收费无人质疑，而丽江、凤凰、大理等古城却遭受如此大阻力？

著名旅游专家、中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏博士告诉新旅界（LvJieMedia）：“一方面是由于丽江、凤凰古城面积大、居民多，且位于城市中心，属于大型社区，收费影响大、波及面广，而乌镇等景区规模小，涉及居民少，相对偏远，收费对当地影响较小。另一方面，乌镇等古镇收费早，一开始就是奔着收费开的，当时旅游观念和现在不一样，进景区基本都要缴费，互联网舆论也不发达，不容易形成大规模反对声浪。”

乌镇等江南六大古镇均在2000年左右开始收费，而丽江古城、凤凰古城等虽开发较早，但启动收费较晚，一直到2013年后才开始严格执行一人一票制度，而此时旅游观念已经转变，“门票经济”开始受到诟病，游客开始不满古城古镇景区同质化，西湖等免费景区纷纷出现，这些客观现象使不少游客反感景区收费，加上互联网表达渠道的发达，汇成一股强大的反对声浪。

对于景区经营商户来说，高昂的店铺租金已经越来越难以承受，只有极高的客流量才能保证盈利，如果提高收费门槛或标准，必将阻拦一部分客流，导致经营困难，这使得他们对收费问题极为敏感。

旅游开发矛盾

某业界资深专家告诉新旅界（LvJieMedia），“问题的根源在于，这类景区权利和义务错配。由于景区由居民社区发展而来，房屋物业属于当地居民，投资开发、管理保护的责任却在政府，政府投入大量资金提升基础设施、开发保护景区，带动商业繁荣物业升值，但政府的获益仅仅是税收提升，最大头的物业升值利润不属于政府，当地居民没有投资义务，不需做任何投资，却能享物业升值，年年上调店铺租金”。

据媒体报道，2006年，丽江古城一座6间客房的客栈年租金仅4万元，而2012年，这座客栈的房东开出每年50万元的高价。丽江古城甚至掀起了一阵“炒房租”的热潮，每个盘下门面的人均以更高的价格租给下一个租房商户，赚取租金差价。

物业升值是不少景区投资者平衡现金流的手段，通过旅游投资拉升地产价格，通过出售或出租收回投资成本，这是旅游投资一个重要模式，华侨城、万达等均是精于此道的高手。各地风起云涌的免门票仿古街道，也是把店铺租金作为主要利润来源。

政府大笔投资带来丽江古城的物业快速升值，但收益几乎全被当地居民和炒房租者带走。某种程度上，这似乎并不公平。

西湖景区在2012年宣布免收门票，成为首个免门票的5A级景区，也被大众封为摆脱门票经济的榜样景区，但杭州政府在西湖景区及周边拥有大量土地、物业、游船经营权等，有太多手段赚取收益，且杭州作为准一线城市，政府财政实力极强，有足够资金用于景区建设和保护。而丽江市位于欠发达区域，2016年全市公共财政收入仅48亿元，财政支出达150亿元，财政自给率仅31.16%，严重依赖上级财政拨款。这种情况之下，让丽江市政府持续补贴丽江古城，显然不切实际。

事实上，乌镇景区在开发西栅景区后，二期开发东栅选择将当地居民全部迁出，再聘任为景区员工，以这种方式获得景区物业升值的红利。

“出现这种情况也跟我国景区开发方式有关，我们开发景区通常是大拆大建，重金往上推，短时间内物业升值极为明显，从一文不值到寸金寸土，这里面的套利空间谁都不会轻易放弃”，某资深文旅专家向新旅界（LvJieMedia）表示，“我考察过很多日本、台湾、东南亚的文旅项目，很多同样是当地特色民居、传统民俗为旅游核心吸引物，物业同样在居民手里，但他们没有经历这个大拆大建的过程，所有的一切都是缓慢生长起来的，轻度开发、点状开发，没有急剧升值的套利空间，就没有尖锐的矛盾对立”。

其实，全域旅游和特色小镇，似乎正在提供了一个摆脱传统开发模式的契机，在区域和城市的发展蓝图中，为旅游留出一部分提前量，不需要重点扶持或打造旅游重点项目，只需要在基础设施、服务接待、氛围营造等方面考虑到对接旅游需求，为旅游留出缓慢生长的空间。但这个空间该留多大，十分微妙，如果过大，又会导致一窝蜂投资、疯狂生长。

事实上，丽江古城等景区的收费难问题，一方面折射出十多年来游客旅游观念的变化，同质化的产品越来越难以满足游客的需求，另一方面也折射出，国内旅游开发模式的弊端，重金催熟的景区容易激化原住民、游客、景区投资者的矛盾，不利于各方长期利益。下一步，我们的旅游开发需转变观念和模式。