编者按：随着原国家旅游局和文化部合并成立新的文化和旅游部、国家自然资源部的组建，以及国家公园、国家文化公园的创建，国有旅游景区门票下降政策的普遍实施，叠加宏观经济下行、资本市场去杠杆以及新冠肺炎疫情的影响，旅游资产投资及运营市场正在发生显著的变化。

我们发现国有资本正在扩大对旅游资产的投资和控制，其产业运营能力也在提升；而民营资本虽然仍在旅游资产投资方面占据很大的比重，但一些业务单一、融资渠道不畅的投资方正在压缩或退出旅游资产的投资；同时，跨界的资产投资趋势仍在延续，但入局者的范围有所缩小，行业头部企业优势愈发明显。这些变化或将对旅游产业资产投资和运营产生结构性影响，在未来较长一段时间内影响中国旅游产业投资及市场运营。由此，新旅界研究院发起并完成了《新时期文旅企业的再分类和战略定位建议》专题研究，以期从旅游产业资产及持续运营的角度，剖析变化发生的情况，探讨不同类型企业的发展战略。

本文为该专题研究的中篇。

国家行政管理体制改革

2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化国家机构职能和分工，并对国有资源的管理体制进行了重新划分。跟旅游行业最密切的是将原旅游局并入文化部成立新的文化和旅游部，其次还包括自然资源部的组建等。

（1）文化和旅游部组建，旅游行业事业性属性增强

文化和旅游部组建之后，国家大力推进文旅融合，力图通过旅游的载体传播和弘扬中华文化，提高我国文化软实力；同时，国家要求国有旅游景区大力度降低门票价格，便利人民群众出游。从文化和旅游部成立后的一系列政策和当前文旅行业的发展情况来看，文化在旅游中的渗透真正增强，旅游行业的事业性属性在增强，旅游休闲将承担起更多的为人民群众创造美好生活的责任。

（2）自然资源部组建，国有旅游资源的管控加强

自从两山理论之后，我国开始不断强化对自然资源和生态环境的保护和合理开发利用，建设生态文明被确定为中华民族永续发展的千年大计。为统筹山水林田湖草系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

自然资源部主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

自然资源部的组建标志着我国国有自然资源开始有了统一的行政管理部门，以往分部门管理，责权不清的情况将得到有效改善。同时，在自然资源地开展旅游业经营将会得到更有效的管控。一方面，旅游资源的无序开发将得到遏制，但与此同时，自然资源的保护会得到增强，而旅游开发将会有所收缩。而有机会进入自然资源旅游开发的将更多是国有旅游企业，民营企业的发展空间将会受到一定程度的挤压 。

资源管理方式的转变

伴随着国家行政管理体制改革，国有资源的管理方式也在发生变化。最值得关注的是国家公园和国家文化公园体制的建立。

（1）建立国家公园，强化保护，弱化开发

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，指出，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

我国首批十家国家公园或国家公园试点单位是：三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、湖北神农架国家公园、钱江源国家公园、南山国家公园、武夷山国家公园、长城国家公园、普达措国家公园、祁连山国家公园。

从以上国家公园名单可以看到，我国建立的国家公园均为资源极为稀缺、生态极其优良、极具观赏和游览价值的自然资源地。国家公园对于旅游者，尤其是热爱大自然、特爱户外和探险的旅游者，具有极大的吸引力。但从目前的政策来看，国家公园的旅游开发将受到比以往更加严格的管控，尤其是酒店、餐厅等接待设施建设将难以进入，旅游投资和经营规模将受到更加严格的限制。

（2）建立国家文化公园，文化保护和开发更受重视

2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中明确，规划建设一批国家文化公园，形成中华文化的重要标识。2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》。

夕阳下的大运河风光

从一定程度上来讲，国家文化公园是国家公园体制的在文化领域的一种延续。国家文化公园是一种跨行政区域对某一重大文化遗产进行保护和传承性开发的管理模式。同样，国家文化公园地也是能够吸引旅游者到访游览参观的优质旅游目的地。

可以说，国家公园和国家文化公园都是极好的旅游目的地，但在新的管理体制下，其保护性成本要大于开发，文旅产品开发和经营的规模和强度在这些地区将会受到限制。

事业与产业的发展变化

我国旅游行业从事业性经营起步，而后在市场经济的推动下，快速过渡到产业性发展为主，并维持了30余年的持续快速发展。进入到新时代，在文旅融合的发展背景下，旅游行业的事业型属性开始有所增强。

主要表现在：一是自然资源地的旅游开发受到更大的限制，旅游目的地的建设用地审批更加严格，自然资源地大规模开发建设酒店和旅游地产或将成为历史；二是在经历了一波涨价潮之后，国有旅游景区和经营场所被国家强制要求降低门票，门票经济开始降温；三是旅游资源开发和项目运营，将要加入更多文化元素，传承和弘扬中华文化成为旅游业发展的一项重任。

政策演变对企业投资和经营的影响

我国是政府主导型的市场经济，政策的演变将对企业的发展产生重大的影响。综合上述分析，我们认为，旅游行业企业要对上述政策变化保持理性客观的认识，要结合自身的产权属性和行业优势重新梳理自身的战略定位，要尽量顺势而为，而不要做逆潮流的牺牲者。

（1）国有企业和民营企业齐头并进的格局将被打破

过往30余年，旅游行业的发展在市场需求的推动下，可谓“百花齐放、百家争鸣”，各行业企业，包括不少个人老板，在火热市场的“引诱”下，纷纷入局旅游行业。由此呈现出旅游行业投资主体多元，旅游项目遍地开花的格局。在国家投资相对不足的阶段，民营资本对旅游行业的发展起到极大的推动作用，根据上文的统计分析，我国目前头部的旅游企业，民营和国有数量相当，处于齐头并进的格局。

但这种发展格局或将被打破，而打破这一格局的主要力量将是省级旅游集团，以及数量可观、实力不差的一批地市级旅游集团。省市级旅游集团拥有政府资源，在融资、资产收并购和跨界经营等方面具有极大的优势，同时在垄断性旅游资源方面具有更高的进入性，在后期的资产上市方面也能享受到政策支持。随着国有省市级旅游集团的发展壮大，民营企业的资产投资和运营空间将被挤压，市场占有率将缩小。

（2）资源资产投资溢价率将下降，运营管理将更加精细化

由于国家旅游资源管理方式的转变，旅游产业发展前期阶段“跑马圈地”，“占地收钱”的投资模式已经难以为继。一方面，自然旅游资源大多为国有属性，投资开发的进入性降低；另一方面，依托自然资源开发的旅游景区，其门票价格也正受到限制。由此，单纯通过投资资源形成资产从而寻求资本溢价的发展模式的收益率正在降低，甚至可能导致亏损。自然资源更多地将进入国资的控制之中，而且单一的资源投资收益率将被压低。

随之而来，要寻求旅游产业投资的高回报，就需要在运营管理环节下功夫，通过二消和衍生业态，以及品牌和服务品质形成溢价，这降倒闭企业提升运营能力。

（3）资产持有者和运营者或将形成一定分离

基于资源资产国有化的趋势正越来越显著，未来旅游行业将形成资源资产持有者和运营者的分层。资产持有者更多通过资产的管理和维护获取相对稳健但水平较低的收益，而资产运营将通过更加市场化的方式，通过品牌和客户服务的竞争获取市场，对经营管理能力的要求会更高，竞争会更激烈，相应的可以获得高于市场平均水平的收益。

这种“两权”分离的模式类似于现代企业的代理人模式，随着投资和运营的进一步分工，未来旅游产业的发展将更加精细化，也将更加高效。这一发展模式的转变也或将是我国从旅游大国向旅游强国跃升的必走之路。

作者简介：黄志远，新旅界研究院研究总监。杨佳旭，新旅界研究院高级研究员。